Bütçe, yürütme organının yıl içinde devletin malî yönetimi konusunda söz sahibi olmasını meşrulaştıran hukuki bir belgedir. Bu nedenle bütçe, gerek malî gerek iktisadî gerekse siyasî bakımdan büyük önem arz etmektedir.

Bu bağlamda bütçe hakkından da bahsedecek olursak, malî araçların ortaya çıkışı, kullanılışı ve denetiminde toplum adına karar vermeye yetkili kurumların söz sahibi olmaları anlamına gelmektedir. Demokratik rejimlerde bu hak, halk temsilcileri yoluyla dolaylı bir biçimde kullanılmaktadır. Bütçe hakkı ile ilgili düzenlemeler, dünya genelinde demokratik yönetim biçimini benimsemiş ülkelerde, devletin malî yönetimini hukukî bir güvenceye kavuşturmak amacıyla da anayasalarda düzenlenmiştir.

1982 Anayasasında da aynı doğrultuda, bütçe ile ilgili düzenlemelere 161 ve 164 üncü maddeleri arasında yer verilerek anayasal bir güvence sağlanmıştır.

5018 sayılı sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun 3 üncü maddesinin (f) bendinde bütçe “belirli bir dönemdeki gelir ve gider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belge” olarak tanımlanmaktadır. Bu tanımlamada, söz konusu Kanun ile yürürlükten kaldırılan 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunundan farklı bir yaklaşım sergilendiğini söylemek yerinde bir yaklaşım olacaktır. 1050 sayılı Kanunun 6 ncı maddesinde bütçe, “devlet devair ve müessesatının senevî varidat ve masarif muhammenatını gösteren ve bunların tatbik ve icrasına mezuniyet veren bir kanun” şeklinde tanımlanmaktaydı. 5018 sayılı Kanunda belge olarak nitelenen bütçenin de bir kanun olduğu açıktır.

Bütçe, yukarıda da değinildiği gibi iktisadî ve siyasî bir kurum olması yanında, aynı zamanda hukukî bir metindir. Bu yönü ile bütçe kanunlarına bütçe dışında hükümlerin de konulması sözkonusu olabilmektedir. Anayasasının 161 inci maddesini 4 üncü fıkrasında “Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz” hükmü ile temel kural ortaya konulmaya çalışılmıştır. Mali anayasa niteliğindeki 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 13 üncü maddesinin (j) bendinde, bu konu bir bütçe prensibi olarak düzenlenmiştir.

Bu yönü ile bakıldığında 5018 sayılı Kanunun yürürlüğe girdikten sonra Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu adını alması; merkezi yönetimde genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri, özel bütçeli idareler ile düzenleyici ve denetleyici kurumları içermesine karşın, mahalli idarelerle ilgili hükümleri içermesi yönünden bir kapsam sorunu yaşandığı görünse bile, düzenlemelerin genellikle bir ödeneğin kullanımına ilişkin olması yanında mahalli idarelerin de tabi olduğu kanunlar (Harcırah ve Taşıt Kanunun gibi) nedeniyle bir düzenleme yapılması gerekliliğinden ortaya çıkmaktadır. Bazı düzenlemelerin ise bunun ötesinde bir nitelik taşıdığını da söylemek gerekmektedir.

Bilindiği üzere, 2018 Merkezi Yönetim Bütçe Kanunun 31/12/2018 tarihli ve 30287 sayılı mükerrer Resmi Gazete’de yayımlanmış bulunmaktadır. Kanunda mahalli idareleri ilgilendiren hükümler Kanun metninde yer aldığı gibi Kanuna ekli cetvellerde de düzenlemeler yapılmaktadır. Bu düzenlemelere şimdi tek tek bakalım.

Kanunun 10, 12 ve 13 üncü maddelerinde mahalli idareleri ilgilendiren hükümlere yer verilmiş bulunmaktadır. Mahalli idarelere ilişkin işlemler başlıklı 10 uncu maddede Maliye Bakanlığı bütçesinde yer alan;

- 12.01.31.00-06.1.0.07-1-05.2 tertibinde yer alan ödenek, 13/1/2005 tarihli ve 5286 sayılı Kanun uyarınca il özel idarelerine devredilen personelin aylık ve diğer her türlü mali ve sosyal haklarına ilişkin ödemelerini karşılamak üzere il özel idarelerine,

- 12.01.31.00-06.1.0.08-1-07.1 tertibinde yer alan ödenek, Köylerin Altyapısının Desteklenmesi Projesi (KÖYDES) kapsamında köylerin altyapı ihtiyaçları için il özel idareleri ve/veya köylere hizmet götürme birliklerine,

- 12.01.31.00-06.1.0.09-1-07.1 tertibinde yer alan ödenek, Su Kanalizasyon ve Altyapı Projesi (SUKAP) kapsamında belediyelerin içme suyu ve atıksu projelerini gerçekleştirmek üzere İller Bankası Anonim Şirketine,

tahakkuk ettirilmek suretiyle kullandırılacağı, SUKAP kapsamında ihtiyaç olması hâlinde genel bütçe kapsamındaki ilgili kamu idaresi bütçesine veya özel bütçeli idare bütçesine ödenek aktarılabileceği hüküm altına alınmış ve bu fıkra kapsamında ilgili idarelere yapılan Hazine yardımlarının haczedilemeyeceği ve üzerine ihtiyati tedbir konulamayacağı ifade edilmiştir.

Bu ödemelere ilişkin usul ve esasların ise İçişleri ve Maliye Bakanlıklarınca belirleneceği hükmüne maddede yer verilmiştir.

Madde ayrıca, bu ödeneklerin, 2018 Yılı Yatırım Programında belirlenmesini müteakip, KÖYDES Projesi için iller bazında; SUKAP için ise belediyeler bazında dağılımı, kullandırılması, izlenmesi ve denetimine ilişkin usul ve esasların Yüksek Planlama Kurulu tarafından karara bağlanacağı hüküm altına almıştır.

Hazine garantili imkân ve dış borcun ikraz limiti ile borç üstlenim taahhüt limiti ve borçlanmaya ilişkin işlemler başlığını taşıyan 12 nci maddede 2018 yılında, 28/3/2002 tarihli ve 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanuna göre sağlanacak; garantili imkân ve dış borcun ikraz limitinin 4,5 milyar ABD dolarını aşamayacağı hükmüne yer verilmiştir.

Gelir ve giderlere ilişkin diğer hükümler başlıklı 13 üncü maddede ise 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 51 inci maddesinin birinci fıkrasının (f) bendi ile 5393 sayılı Belediye Kanununun 68 inci maddesinin birinci fıkrasının (f) bendi uyarınca il özel idareleri ve belediyelerin ileri teknoloji ve büyük tutarda maddi kaynak gerektiren altyapı yatırımlarında Kalkınma Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca kabul edilen projeleri için yapılacak borçlanmalar, 5302 sayılı Kanunun 51 inci maddesinin birinci fıkrasının (d) bendi ile 5393 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin birinci fıkrasının (d) bendi kapsamında hesaplanan faiz dâhil borç limitinin hesaplanmasına dâhil edileceği, ancak il özel idareleri, belediyeler ve bunların bağlı kuruluşları ile sermayesinin yüzde 50’sinden fazlasına sahip oldukları şirketler tarafından Avrupa Birliği ile katılım öncesi mali iş birliği çerçevesinde desteklenen projelerin finansmanı için yapılan borçlanmalar, çok taraflı yatırım ve kalkınma bankalarından doğrudan veya İller Bankası Anonim Şirketi aracılığıyla yapılan borçlanmalar ile SUKAP kapsamında yürütülecek işler için İller Bankası Anonim Şirketinden yapılan borçlanmalarda söz konusu borç stoku limitine uyma şartı aranmayacağı hüküm altına alınmıştır.

Bazı Ödeneklerin Kullanımına ve Harcamalara İlişkin Esasları belirleyen Merkezi Yönetim Bütçe Kanununa bağlı (E) cetvelinin 17, 18, 20, 29, 36, 57, 61 ve 71 inci maddelerinde mahalli idarelerle ilgili hükümler yer almaktadır.

Cetvelin 17 inci maddesinde Kalkınma Bakanlığı bütçesinin 32.01.34.00-01.3.2.05-1-07.1 tertibinde yer alan ödeneğin, Cazibe Merkezlerini Destekleme Programı (CMDP) kapsamında; kamu kurum ve kuruluşlarına, kalkınma ajanslarına, kamu yararına çalışan dernek ve vakıflara, üniversitelere, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarına, il özel idarelerine, belediyelere ve mahalli idare birliklerine CMDP için anılan her bir kurum ve kuruluş tarafından açılacak özel hesap aracılığıyla kullandırılacağı, bu ödenekten verilecek hibe ve desteklerin türleri, sınırları, şartları, kapsamı, kullanımı, harcanması ve denetimine ilişkin usul ve esasları belirlemeye ise Kalkınma Bakanının yetkili olduğu belirtilmiştir.

Cetvelin 18 inci maddesinde de Kalkınma Bakanlığı bütçesinin 32.01.33.00-01.6.0.00-1-07.1 tertibinde yer alan ödeneğin, Sosyal Destek Programı (SODES) kapsamında öncelikle Güneydoğu Anadolu Projesi (GAP) ve Doğu Anadolu Projesi (DAP) kapsamındaki iller olmak üzere Kalkınma Bakanlığı tarafından oluşturulacak usul ve esaslar çerçevesinde belirlenecek illerde istihdamın artırılması, sosyal içermenin, spor, kültür ve sanatın geliştirilmesi, SODES programının yürütülmesine yönelik kurumsal kapasitenin geliştirilmesi ile SODES’in değerlendirilmesi, izlenmesi ve tanıtımına yönelik faaliyetler için kullandırılacağı, bu kapsamda ilgili kalkınma ajansları tarafından kabul edilen veya ilgili kalkınma ajansları veya valilikler tarafından Kalkınma Bakanlığına teklif edilen ve anılan Bakanlık tarafından uygun bulunan projelerin bedelleri, münhasıran proje ile ilgili harcamalarda kullanılmak üzere söz konusu ödenekten ilgili valilik veya kalkınma ajansı adına açılacak özel bir hesaba aktarılacağı ve proje amaçlarına uygun olarak kamu kurum ve kuruluşları, il özel idareleri, belediyeler, mahalli idare birlikleri, meslek odaları, üniversiteler ve sivil toplum kuruluşlarına Kalkınma Bakanı tarafından belirlenecek usul ve esaslar çerçevesinde ilgili valilik veya kalkınma ajansı tarafından kullandırılacağı hüküm altına alınmıştır.

Cetvelin 20 nci maddesinde Güneydoğu Anadolu Projesi Bölge Kalkınma İdaresi Başkanlığı (GAP BKİB), Konya Ovası Projesi Bölge Kalkınma İdaresi Başkanlığı (KOP BKİB), Doğu Anadolu Projesi Bölge Kalkınma İdaresi Başkanlığı (DAP BKİB) ve Doğu Karadeniz Projesi Bölge Kalkınma İdaresi Başkanlığı (DOKAP BKİP) bütçelerinin (07.1) ekonomik kodlarını içeren tertiplerinde yer alan ödeneklerin Başkanlıkların sorumlu olduğu bölgelerde uygulanacak eylem planları ile sulama sistemlerinin rehabilitasyonu ve yaygınlaştırılması, hayvancılık ve bitkisel üretim altyapısı, arazi toplulaştırma, doğal kaynakların korunması ve geliştirilmesi, tarla içi geliştirme hizmetleri, kırsal kalkınma, turizm ve kültürel miras altyapısı, kurumsal ve beşeri kapasitenin artırılması, kentleşme, çevre, yenilenebilir enerji ve enerji verimliliği konularına ilişkin proje ve faaliyetler ile bölgelerin gelişme potansiyelini artırmaya ve kalkınmasına katkı sağlayacak araştırmalar ve etüd projeler için ilgisine göre il özel idarelerine, Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlıklarına, belediyelere, kalkınma ajanslarına, araştırma kuruluşlarına, üniversitelere ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarına Kalkınma Bakanı tarafından belirlenecek usul ve esaslar çerçevesinde ilgili Bölge Kalkınma İdaresi Başkanlığınca kullandırılacağı, bu ödenekten 2017 yılında girişilen yüklenme artıkları da dahil olmak üzere yıllara sari olarak yapılacak harcamalara ilişkin usul ve esasları belirlemeye Kalkınma Bakanının yetkili olduğu belirtilmiştir.

Kasko sigortası ile ilgili olarak Cetvelin 29 uncu maddesinde,bütçelerin diğer tertiplerinin esas giderlerine ilişkin olarak ödenen sigorta giderleri dışında Devlet mallarının sigorta edilmemesi esası ortaya konulmuş ve;

- Yanıcı, patlayıcı maddeler, gemi, uçak, helikopter ve ilaç depolama yerlerinin sigorta giderleri,

- Dış ülkelerdeki Devlete ait temsilcilik binaları ile Devlete ait eşyanın ve kira ile tutulan bina için yapılan sözleşmede sigorta zorunluluğu varsa kiralık binanın, Türk mülkiyetinde olan veya kira ile tutulan yerlerde organizatör şirket tarafından sigorta zorunluluğu konulmuşsa söz konusu yerlerin sigorta giderleri,

- Dış kuruluşlarla ilgili olarak taşıt sigortası (misyon şefinin uygun gördüğü hallerde tam kasko) giderleri,

- Belgelerine göre ayrılması mümkün olmayan sigorta ve navlun giderleri,

- Sondaj ve jeofizik çalışmaları kapsamında fiilen arazide veya denizde kullanılan özel amaçlı araç ve ekipmanların sigorta giderleri,

bütçelerinin ilgili tertiplerinden, Sağlık Bakanlığı ve bağlı kuruluşlarına ait ambulansların kasko sigortası giderleri döner sermaye bütçelerinden, Türk Silahlı Kuvvetleri ile Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı envanterinde bulunan ve erbaş ve erler tarafından kullanılan teknik donanımı yüksek ve özel nitelikli askeri araçların kasko sigortası giderleri ise Kantin Yönetmeliklerinde belirlenecek usul ve esaslar çerçevesinde kantin gelirlerinden ödeneceği hüküm altına alınmıştır.

Maddede ayrıca, 237 sayılı Taşıt Kanununa ekli (1) sayılı cetvelde yer alanların emir ve zatlarına tahsis edilen taşıtların kasko sigortası giderleri taşıtın ait olduğu idare bütçesinin ilgili tertiplerinden ödeneceği, ayrıca yakın korumada kullanılan taşıtlardan, söz konusu cetvelin 1, 3 ve 4 üncü sırasında yer alanlara hizmet edenlerin tamamı, 5 inci sırasında yer alanlara hizmet edenlerin en fazla 4 adedi ve diğerlerine hizmet edenlerin en fazla 2 adedinin kasko sigortası giderleri taşıtın ait olduğu idare bütçesinin ilgili tertibinden ödeneceği ifade edilmiştir.

Aynı Kanuna ekli (2) sayılı cetvelin 3, 4 ve 6 ncı sırasında yer alanlar, 8 inci sırasında yer alan Genelkurmay 2 nci Başkanı, 10 uncu sırasında yer alan Ordu ve Donanma Komutanlıkları ile 12 nci sırasında yer alanların makamlarına tahsis edilen araçların kasko giderlerinin ise taşıtın ait olduğu idare bütçesinin ilgili tertiplerinden ödeneceği belirtilmiştir. Burada yeri geldiği için büyükşehir belediye başkanları dahil olmak üzere hiçbir belediye başkanının bu cetvellerde yer almadığını belirtmek gerekmektedir. Belediyelerde yukarıda da ifade edildiği üzere sadece itfaiye ve ambulans araçlarına kasko sigortası yaptırılabilmektedir.

Cetvelin 36 ncı maddesinde, genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri (mahalli idareler bu kapsamda yer almaktadır.) ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlar, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarınca, zorunlu ihtiyaç hallerinde ve ancak Başbakanlığın izni ile konut satın alınabileceği hüküm altına alınmıştır.

Cetvelin 57 nci maddesinde, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri bütçelerinden özel Kanunları gereğince mahalli idarelere aktarılması gereken ödenekler hakkında 5779 sayılı İl Özel İdarelerine ve Belediyelere Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanunun 6 ncı maddesinin ikinci fıkrasında yer alan sınırlayıcı hükmün uygulanmayacağı ifade edilmiştir.

Cetvelin 61 inci maddesinde, Maliye Bakanlığı bütçesinin 12.01.31.00-01.1.2.76-1-05.2 tertibinde yer alan ödeneğin belediyelerin ihtiyaç duyduğu yatırım nitelikli zorunlu projelerin gerçekleştirilmesi amacıyla kullanmaya Maliye Bakanı yetkili kılınmıştır.

Cetvelin 71 inci maddesinde 24.01.33.00-10.2.0.00-1-07.1 tertibinde yer alan ödeneğin, Türkiye’de ikamet eden ve hizmete ihtiyaç duyan 65 yaş üstü yaşlıların korunması ve desteklenmesi ile biyo-psiko sosyal bakıma ihtiyacı olanların yaşadıkları mekânlarda gerekli olan bakımlarının yapılarak yaşamlarının kolaylaştırılmasını amaçlayan Yaşlı Destek Programı (YADES) için Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı tarafından belirlenecek usul ve esaslar çerçevesinde büyükşehir belediyelerinin program amaçlarına uygun olarak hazırlayacakları projeler için kullandırılacağı hüküm altına alınmıştır.

YADES Programı kapsamında valilikler tarafından Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığına teklif edilen ve anılan Bakanlık tarafından uygun bulunan projelerden, valinin yetki ve sorumluluğunda gerçekleştirilmesi uygun görülenlerin bedelleri, münhasıran proje ile ilgili harcamalarda kullanılmak üzere söz konusu ödenekten ilde valilik adına açılacak özel bir hesaba aktarılacağı ve proje amaçlarına uygun olarak vali tarafından büyükşehir belediyelerine Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı tarafından belirlenecek usul ve esaslar çerçevesinde kullandırılacağı ifade edilmiştir.

Cetvelin 85 inci maddesinde, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının Avrupa Birliği Katılım Öncesi Mali Yardım Aracının (IPA) IV. Bileşeni olan İnsan Kaynaklarının Geliştirilmesi ile IPA II dönemi İstihdam, Eğitim ve Sosyal Politikalar kapsamlarında proje fonlamalarının tek elden ve daha etkin bir şekilde yürütülmesi amacıyla yatırım programına alınan “İnsan Kaynaklarının Geliştirilmesi Operasyonel Programı Ulusal Katkı Rezervi Projesi” ve “İstihdam, Eğitim ve Sosyal Politikalar Sektörel Operasyonel Programına Destek Projesi”nde üniversiteler, sivil toplum kuruluşları, kalkınma ajansları ve belediyeler için gerekli olan ulusal katkı paylarının 18.01.33.00-01.1.9.00-1-07.1 tertibinde yer alan ödenekten karşılanacağı belirtilmiştir.